宅基地的制度設計：置換與抵押

　　　　中國新聞週刊：宅基地問題似乎更為複雜，亟需出台明確政策。

　　　　厲以寧：在推進城鄉二元體制改革時,怎樣處置進城務工農民的宅基地? 曾經有過一種設想,並且已在某些縣市試行——即通過政府對宅基地的徵用,實行宅基地國有化,而農民則得到一定的補償。

　　　　實踐表明,這種做法會留下一些後遺症,而且農民對此也不滿意。

　　　　主要問題是:在現行法律之下,把集體所有的農村宅基地收歸國有,缺少法律依據,而且給農民的補償通常較少。

　　　　此外,失去宅基地的農民還會以宅基地被政府徵用為理由,再申請宅基地。

　　　　對於宅基地，大體上有以下三種設想:

　　　　第一，宅基地隨承包土地的流轉而一併流轉。農民進城務工並帶走家屬,所承包的耕地出租或入股,宅基地一併出租或入股。這種方式看起來比較簡便易行。但問題在於：如果宅基地上已蓋房屋,那麼在宅基地隨承包土地出租或入股後可能要被拆除；隔一段時間後,外出務工的農民及家屬因種種原因返回農村了,他們在哪裡安家棲息? 是不是又要向村裡申請宅基地,再建房屋?

　　　　第二，宅基地出售給農村或城市中的其他人,或出售給企事業單位，得到一筆錢,用於在城鎮安家。這種方式也比較簡便,而且不會發生此後農民再回村申請宅基地的問題。但在現行法律之下,出售宅基地是有障礙的,因為宅基地屬於農村建設用地,集體所有,不准轉賣。

　　　　第三則是宅基地的置換，是指在縣市政府的統一安排下,進城工作和生活的農民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶籍,並得到一套居住面積大體上相當的城鎮公寓住房。在有的縣市,地方政府如果財力許可,還可以再給這些農民以城市低保待遇。單純以城市低保待遇來置換農民宅基地和上面所蓋的房屋,是不足以補償農民的損失的。

　　　　這樣,農民及其家屬就可以安心地遷入城鎮工作和生活了。這種方式在實行時儘管程序和手續要複雜一些,但將來的糾紛和麻煩也會減少許多。

　　　　如果以後農民願意回鄉居住,或者回鄉經營店舖、作坊,因為他們的宅基地已經進行了置換,並且在城鎮中得到了面積相當的一套公寓住房作為補償,所以不能再以無房可住為理由向村裡申請宅基地。

　　　　宅基地的置換，未嘗不是上述三種處理農民宅基地的方式中的最佳選擇。

　　　　中國新聞週刊：具體到宅基地的抵押，究竟有什麼制度設計？

　　　　厲以寧：先說第一種情況，外出務工和遷居城鎮的農民，他們的承包地和宅基地抵押出去,不等於流轉,因為在抵押之後仍歸原來的使用者使用,而且在償還貸款之後可以贖回。農民應當有權在抵押和流轉之間作出選擇。

　　　　主要的問題是:農民如果選擇抵押的話,那麼抵押給什麼人？如果抵押給其他農民(本村的或外村的) ,可能引起較多的糾紛,甚至成為變相的私人高利貸,而且一旦到期無法贖回,又會成為私人土地兼併行為。如果抵押給企業,也會出現類似的情況。

　　　　因此,較好的做法是:組建「土地銀行」之類的農村金融機構,或容許條件較好的農村信用社或鄉鎮銀行兼營農民承包地和宅基地的抵押業務。

　　　　第二種情況是繼續留在農村的農民的承包地和宅基地的抵押問題，這同樣涉及抵押給農村中的私人或企業還是抵押給農村金融機構的選擇。

　　　　最不可取的做法是抵押給本村或外村的農民,一旦抵押後還不清貸款,耕地或宅基地(包括上面的房屋) 歸了別人,他怎麼生活? 連住所都沒有了,該怎麼辦?

　　　　所以較好的做法仍是由農村金融機構從事土地抵押業務,以避免私人之間發生糾紛或出現變相的高利貸行為、私人土地兼併行為。

　　　　中國新聞週刊：讓抵押浮上水面，最迫切的原因是什麼？

　　　　厲以寧：以準備進城的農民來說,如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋) 抵押出去而得到一筆資金,可以用於在城鎮中購買或租到房屋,也可以用於在城鎮中作為經營店舖或手工作坊的資本,然後陸續償還貸款。這樣,他今後的工作和生活就有保證了。

　　　　以繼續留在農村中的農民來說,如果他有可能把承包的土地或宅基地抵押出去而得一筆資金,用於添置農業機械或農用汽車,也可以在農村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚,或興建較大的養豬圈、牛棚,以增加收入,然後陸續償還貸款,這樣,他今後的工作條件和生活狀況也會大大改善。

　　　　中國新聞週刊：今年夏天啟動的林權改革，明確賦予了承包人以抵押權。

　　　　厲以寧：對。給了抵押權，是了不得的事情。這是市場經濟的做法。

　　　　為了使農民的土地抵押業務能夠順利開展,農村、農業保險工作應當加強。特別是把承包地或宅基地抵押出去的農民,如果遭遇到重大自然災害,損失慘重,收入銳減,如何償還貸款?

　　　　擴大內需是面臨的大問題

　　　　中國新聞週刊：在新一輪農村土地改革中，還要解決什麼問題？