在屢屢出現的災害面前，中國政府開始完善自己的災害應急機制

　　5月18日中午，四川綿竹漢旺鎮東風汽輪機廠葉片分廠技術樓前，7名來自香港救援隊的成員正全副武裝進行搜救，眼前這棟原本5層高的大樓已被地震夷為廢墟。此時，距離汶川地震發生剛好6天。 救援隊於5月15號凌晨趕到成都，隨即轉至受災嚴重的漢旺鎮。他們趕到東汽葉片分廠技術樓之前，當地救援人員制定的救援方案是先爆破掉殘存的樓體，而後再進行施救。香港救援隊來到之後，徹底否定了這個方案。他們派人實地勘察後認為，爆破反而會加大救援難度，在維持現狀的情況下實施救援，危險性並不大。 下到廢墟中的7名香港救援隊員，有一位明顯與眾不同—右手緊握一紅色警報裝置。他的身份是安全員，負責隨時觀察現場潛伏的各種危險，一旦感覺不妙，他會即刻按下手中的警報裝置，第一時間提醒搜救隊員躲避危險。 當天的救援一直持續至下午5時多，地震發生前在樓裡開會的21名技術和管理人員的屍體全部找到。 儘管並未搶救出生還者，這支香港救援隊仍然展示出了專業高效的救援能力。事實上，在世界各國進行的救災行動中，第一時間將這樣的專業救援力量投入搶險正是挽救災民生命、減少災害損失的重要一環。而做到這一點，依賴於在平時建立起一套完善的災害應急機制，能夠將各種救援力量迅速加以動員。

　　綜合減災 王昂生20多年來就在呼籲建立這樣一套國家應付突發災害的應急反應機制。作為中國科學院減災中心主任，他曾為此多次上書國家領導人。 1975年颱風造成了河南駐馬店地區連降暴雨，暴雨導致了駐馬店地區的板橋、石漫灘兩座大型水庫相繼崩潰，駐馬店地區的10個縣(鎮)盡成澤國，受災人數上千萬。令人痛心的是，由於當時落後的通訊手段，有關部門3日後才從香港的報紙上獲悉河南水庫垮壩的消息。 受這場災難的觸動，時年36歲的王昂生大膽提出，建立災害防禦部，把相關政府部門以及分散在各部之下的相關科研機構集中起來，應對國家災害。 1987年在意大利做訪學學者的王昂生就這個問題再次上書當時的國家領導人，隨後接到了中科院院長周光召要他回國落實建議的電話。為了積極響應聯合國的減災十年，中國於1989年4月成立了中國國際減災十年委員會，後更名為“國家減災委員會”。王昂生在長達15年的時間出任該委員會的專家組組長，不過他發現，當時的國家減災委並不是實體機構，缺乏專門的經費保障，王昂生最初設想的試圖以這個機構作為領頭羊整合所有和減災相關的部門就變得異常困難。而王昂生呼籲建立的“中國減災中心”，最終以“民政部國家減災中心”的形式成立。這和王昂生所冀望的相差甚遠，畢竟民政部的級別不足以統轄其他部門。 在王昂生看來，中國是世界災害多發的國家，而國家現在也有了相當的實力，問題是要集中全國的力量，把幾十萬相關的人集中在一起做這個事情。 建立完善中國減災體系的期望正隨著中國在一次次災害後的反思而逐步成為現實。SARS過後，中國政府開始建立全國應急體系建設。2005年1月，《國家突發公共事件總體應急預案》經國務院常務會議討論通過，年末成立了國務院應急管理辦公室。2006年以來，中國各地基本上完成了圍繞國務院《國家突發公共事件總體應急預案》制定了各地突發公共事件應急預案。在此基礎上，2007年8月，全國人大常委會通過《突發事件應對法》。 國務院參事、國務院應急專家組組長閃淳昌向媒體表示，中國此次對四川地震的反應快速、透明，很大程度上是因為吸取了2003年非典風波的教訓。“非典之後我們認識到，應該建立一種應急機制，這種機制不光要用來應對衛生事件，還要應對各種社會問題，包括自然災害。” 汶川地震後，王昂生進一步完善了自己關於減災應急的系統架構。“我所希望的，是依托現有資源組建中國的減災應急部。”王昂生說。他的體系涉及三個方面；一是在政府機構層面調整，綜合與減災直接相關的九個部門——國務院應急辦、中國氣象局、國家地震局、水利部、林業部、農業部、民政部以及海洋局，實現“九龍治災”的局面，其二是建立減災應急科學院，其三是完善減災相關的教育配套，比如建立專門的減災應急大學，這些學院不僅負責培養精通減災科學的人才，還負責面向大眾培訓相關的災害預防以及自救等知識。 王昂生倡議多年的“綜合治災”的思路，對於不斷經受大災大難考驗的中國應急機制確實有可資借鑒之處。目前，各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作。在突發事件應對工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。 對此條塊分割帶來的應急系統的缺陷，也有專家建議，由於機構改革的複雜性，可將各級應急辦公室或機構改為實體性的應急指揮機構，統一行使各項應急指揮職權。一旦有災，不論發生在何時、何地，依靠統一集中的應急指揮系統立即投入應急救災活動，第一時間內將突發事件控制在萌芽狀態，提高應急工作效率。 5月23日，全國人大常委會委員長吳邦國表示要“研究修改《突發事件應對法》、《防震減災法》等相關法律法規，增強針對性和可操作性”。由於 2007年8月30日由十屆全國人大常委會正式通過的《突發事件應對法》實施至今不足7個月，如果該法修訂計劃啟動，這將創下中國立法機構在最短時間內修改由自己通過的法律的新紀錄。

　　異域經驗 和中國類似，世界上大部分國家關於災害應急的立法改革，大多都在經歷了較大規模的災害苦痛以後。慘烈的哀慟和損失喚醒了人們對於防災減災的重視，多個國家由此逐步建立和完善了自己的應急響應和減災防禦體系。如果不希望災難重現，平時就要制定細緻的應急系統，並能有計劃地經常測試演練，這能在緊急情況發生時最大限度地減少人員和財產損失。 美國加州1933年發生的6.3級大地震中，徹底倒塌的學校達70多座，嚴重受損的學校有120多座。30天之後，加州政府就出台了《菲爾德法案(The Field Act)》，對公立學校的防震規格作出特別要求，此外，公立學校的建築監督權也從地方政府上交到州政府。 通過多年實踐，美國已經建立了較為完善的災害應急機制。20年前，美國設立了總統直接領導的聯邦緊急事務管理局(FEMA)。該部門在全國有2600人，設10個分區，對國家災害和突發事件進行管理。同時在各大城市建立“911”系統，應對突發事件；建立“311”系統，處理非突發事件。“9•11”事件後，根據2002年美國頒布的《國土安全法》要求，美國於2003年3月2日成立了國土安全部(DHS)。該機構是半個多世紀以來美國對聯邦機構最全面的一次改組。國土安全部整合吸納了22個聯邦機構，收編1.8萬職員，將過去分散的聯邦應急職能部門，包括FEMA、移民局、中情局及許多相關部門在內，統一於一個職能機構中。該機構成立至今，布什政府已投入資金近200億美元，相當於過去投入相關部門資金的3倍多。 其他國家，也根據本國情況設立了相應的災害應急部門。在韓國總理府大樓內，有一層為總理府防災本部，專門負責並代表總理府處理國家突發事件及災害，並有相應技術系統及管理人員。法國設有內務部民事防務和公共安全局，管轄全國24萬消防隊員及有關機構，有先進的信息系統及應對災害和突發事件的裝備，該局每天24小時值班，管理全國重大安全減災及應急事件。即使在不發達國家，也有建立類似機構的努力，孟加拉國各種災害頻繁，1970年一次熱帶風暴使30萬人死亡，之後該國成立了災害管理部。 這些國家的實踐證明，作為災害應急機制的主要一環，政府成立專門的災害應急部門，不僅有利於實現對災害的實時監控，提早發現，也有利於專業救災隊伍的維持和訓練。 加拿大有專門的應急救援人員隊伍，他們屬於國家公務員編製。救援人員專業劃分很細，涉及消防救援、水(冰)上救援、建築物倒塌救援、狹窄空間救援、高空救援及生化救援等。各級政府投入巨資，購置了先進的救災設備和救援人員防護裝備，保證在遇有危急時能及時進行援助。各類專業救援人員除實際救援訓練外，必須學習相關的理論課程並通過考試。每類救援人員的資格都有嚴格的規定，如生化救援人員要同時獲取水 (冰)上救援、狹窄空間救援、高空救援及生化救援四種資格證書，而且每年訓練時間要在1150小時以上。 而政府成立專門的應急災害管理部門也便於對民間救援力量進行平時的組織和指導、救災時的動員和統一調配，加拿大建立了龐大的志願者隊伍，如安大略省共有525支消防隊，其中69%的消防隊全部由志願者組成。此次汶川地震中，民間的志願者和救援力量發揮了重要作用，保持他們的熱情和最大限度的發揮其作用同樣需要有專門部門負責。而在專門減災部門的總體指揮下，專業救援力量、其他政府機構以及民間志願力量的合力就組成了一個完善的災害應急機制。 事實上，中國在此次巨大的地震災害面前，初步建立的應急機制已經發揮了重大作用，政府的迅速反應得到了國際輿論的廣泛好評，“這是一個非常大的進步”， 閃淳昌如此評價。